Ну а теперь отвечу в контексте.
Обязанность предоставить сведения о доходах физического лица и обязанность предоставить сообщение о невозможности удержать НДФЛ - это две разные обязанности налогового агента. То, что обе этих обязанности исполняются подачей документов по одинаковой форме, не значит ничего - разные сроки подачи, разный порядок заполнения. На мой взгляд, налогоплательщик будет нужен налоговой с точки зрения выплаты "агентского" НДФЛ только в том случае, если налоговый агент ей специально сказал, что он сам не может удержать налог с налогоплательщика - т. е., сообщил о невозможности удержать НДФЛ. Поэтому в новом приказе и прописано, чтобы справка с признаком 2 заполнялась только в части доходов, с которых налог не удержан. А до того налоговая может интересоваться, разве что, налоговым агентом.